John B. Henry faisait de la randonnée dans le parc national Acadia, dans le Maine, en août 1980, lorsqu'il a entendu pour la première fois son ami C. Boyden Gray parler de nettoyage de l'environnement en laissant les gens acheter et vendre le droit de polluer. Gray, grand héritier maigre d'une fortune du tabac, travaillait alors comme avocat à la Maison Blanche Reagan, où les idées environnementales n'étaient que légèrement plus populaires que le communisme impie. "Je pensais qu'il fumait", se souvient Henry, un entrepreneur de Washington. Mais si le système que Gray envisageait maintenant apparaît comme un moyen politiquement acceptable de ralentir le changement climatique - une approche qui fait l'objet d'un débat animé au Congrès -, on pourrait dire qu'il a fait ses débuts sur la scène mondiale lors de la montée de Cadillac Mountain, en Acadie.
Les gens appellent maintenant ce système "système de plafonnement et d'échange". Mais à l'époque, le terme d'art était «échange de droits d'émission», bien que certaines personnes l'appelaient «faillite morale» ou même «un permis de tuer». Pour une étrange alliance de républicains du marché libre et d'écologistes renégociés, cela représentait une nouvelle approche du nettoyage du monde - en travaillant avec la nature humaine plutôt que contre elle.
Malgré une forte résistance, ces alliés ont fait adopter le système en tant que loi nationale en 1990 afin de contrôler les polluants des centrales électriques responsables des pluies acides. Avec l'aide de bureaucrates fédéraux disposés à violer la règle fondamentale de la bureaucratie - en cédant le pouvoir réglementaire au marché -, les échanges de droits d'émissions deviendraient l'une des réussites les plus spectaculaires de l'histoire du mouvement vert. Le Congrès étudie actuellement l'opportunité d'étendre le système pour couvrir les émissions de dioxyde de carbone impliquées dans le changement climatique - une initiative qui toucherait la vie de presque tous les Américains. Il est donc intéressant de regarder comment une idée aussi radicale a été traduite pour la première fois en action et ce qui a permis à cette idée de fonctionner.
Le problème dans les années 1980 était que les centrales américaines émettaient de vastes nuages de dioxyde de soufre, qui retombait sous la forme de pluies acides, endommageant des lacs, des forêts et des bâtiments dans l’est du Canada et des États-Unis. La dispute sur la façon de résoudre ce problème avait traîné pendant des années. La plupart des environnementalistes préconisaient une approche de "commandement et contrôle", les responsables fédéraux exigeant des services publics qu'ils installent des épurateurs capables d'éliminer le dioxyde de soufre des gaz d'échappement des centrales. Les entreprises de services publics ont répliqué que le coût d'une telle approche les renverrait à l'âge des ténèbres. À la fin de l'administration Reagan, le Congrès avait présenté 70 projets de loi sur les pluies acides et en avait accusé une partie telle que la frustration était telle que le premier ministre du Canada plaisantait sournoisement en déclarant la guerre aux États-Unis.
À peu près au même moment, le Fonds de défense de l'environnement (FED) avait commencé à remettre en question sa propre approche en matière de dépollution, résumée dans sa devise officieuse: "Sue the bastards". Au cours des premières années de la réglementation environnementale contraignante, EDF avait également remarqué quelque chose de fondamental à propos de la nature humaine, à savoir que les gens détestaient se faire dire quoi faire. Ainsi, quelques iconoclastes du groupe ont commencé à flirter avec les solutions du marché: offrez aux gens une chance de réaliser un profit en étant plus intelligents que la personne suivante, ont-ils raisonné, et ils réaliseraient des choses qu'aucun bureaucrate de contrôle ne suggérerait jamais .
La théorie se préparait depuis des décennies, à commencer par l'économiste britannique du début du XXe siècle, Arthur Cecil Pigou. Il a fait valoir que les transactions peuvent avoir des effets qui n'apparaissent pas dans le prix d'un produit. Un fabricant insouciant qui vomissait des produits chimiques nocifs dans l’atmosphère, par exemple, n’avait pas à payer lorsque la peinture se décollait des maisons sous le vent - ni le consommateur du produit résultant. Pigou a proposé de faire payer au fabricant et au client la facture de ces coûts non reconnus - "internaliser les externalités", dans le langage cryptique de la science lugubre. Mais personne n'a vraiment aimé les moyens de Pigou de le faire, en demandant aux régulateurs d'imposer des taxes et des frais. En 1968, alors qu’il étudiait le contrôle de la pollution dans les Grands Lacs, John Dales, économiste à l’Université de Toronto, chercha un moyen de payer les coûts avec une intervention minimale du gouvernement, en utilisant des permis ou des allocations négociables.
Le principe de base du plafonnement et de l'échange est que le gouvernement ne dit pas aux pollueurs comment nettoyer leur loi. Au lieu de cela, il impose simplement un plafond sur les émissions. Chaque entreprise commence l'année avec un certain nombre de tonnes autorisées - un soi-disant droit de polluer. L’entreprise décide de l’utilisation de son indemnité; cela pourrait limiter la production, passer à un carburant plus propre ou acheter un laveur pour réduire les émissions. S'il n'utilise pas son allocation, il pourrait alors vendre ce dont il n'a plus besoin. Là encore, il pourrait être amené à acheter des quotas supplémentaires sur le marché libre. Chaque année, le plafond baisse, et le pool de quotas de moins en moins rentable. Comme dans un jeu de chaises musicales, les pollueurs doivent se démener pour faire correspondre les allocations aux émissions.
Pour que tout cela fonctionne dans le monde réel, il fallait un acte de foi. L’occasion s’est présentée avec l’élection de George HW Bush en 1988. Le président d'EDF, Fred Krupp, a téléphoné au nouvel avocat de Bush à la Maison Blanche - Boyden Grey - et a suggéré que le meilleur moyen pour Bush de tenir son engagement de devenir le "président de l'environnement" était de résoudre le problème des pluies acides, et le meilleur moyen de le faire. était en utilisant le nouvel outil d'échange de droits d'émission. Gray aimait l'approche du marché et, avant même que l'administration Reagan soit arrivée à expiration, il avait invité les employés d'EDF à travailler à la rédaction d'une législation pour la concrétiser. L'objectif immédiat était de sortir de l'impasse des pluies acides. Mais le réchauffement climatique avait aussi fait la une des journaux pour la première fois de cet été étouffant de 1988; Selon Krupp, EDF et la Maison-Blanche de Bush ont tous deux estimé dès le départ que les échanges d'émissions seraient finalement le meilleur moyen de relever ce défi beaucoup plus vaste.
Ce serait une étrange alliance. Gray était un multimillionnaire conservateur qui conduisait une Chevrolet malpropre modifiée pour brûler du méthanol. Dan Dudek, le principal stratège d'EDF, était un ancien universitaire, a déjà été décrit par Krupp comme "soit tout simplement un idiot, soit le plus puissant visionnaire à avoir jamais postulé pour un emploi dans un groupe environnemental". Mais les deux se sont bien entendus - une bonne chose, étant donné que presque tout le monde était contre eux.
De nombreux membres du personnel de l'Agence de protection de l'environnement (EPA) se méfiaient des nouvelles méthodes. ils ont eu peu de succès avec des expériences à petite échelle dans le domaine des échanges de droits d’émission, et ils craignent que les promoteurs soient moins intéressés par le nettoyage de la pollution que par une réduction des coûts. Les membres du sous-comité du Congrès ont semblé sceptiques lorsque des témoins lors des audiences ont tenté d'expliquer comment il pouvait exister un marché pour quelque chose d'aussi inutile que les émissions. Les responsables des services publics nerveux craignaient que l'achat de quotas ne leur permette de se fier à un document imprimé par le gouvernement. Dans le même temps, ils ont estimé que les quotas pourraient se négocier entre 500 et 1 000 dollars la tonne, le programme leur coûtant entre 5 et 25 milliards de dollars par an.
Les écologistes aussi étaient sceptiques. Certains considéraient que le commerce des droits d’émission était un stratagème permettant aux pollueurs de s’attaquer au problème. Joe Goffman, avocat d’EDF à l’époque, se souvient que les défenseurs de l’environnement étaient en ébullition quand EDF avait fait valoir que l’échange de droits d’émission était simplement une meilleure solution. D'autres membres d'un groupe appelé Clean Air Coalition ont tenté de censurer EDF pour ce que Krupp appelle "le double péché d'avoir parlé à la Maison-Blanche républicaine et d'avoir fait progresser cette idée hérétique".
Les malentendus sur le fonctionnement du système d'échange de droits d'émission s'étendaient à la Maison-Blanche elle-même. Lorsque l'administration Bush a proposé pour la première fois le libellé de la législation, les membres du personnel des FED et de l'EPA qui travaillaient sur le projet de loi ont été choqués de constater que la Maison-Blanche n'avait pas prévu de plafond. Au lieu de limiter la quantité d'émissions, le projet de loi limitait uniquement le taux d'émissions, et uniquement dans les centrales les plus sales. Nancy Kete, qui gérait alors le programme sur les pluies acides de l’EPA, a déclaré: «C’était un vrai moment de chute. Elle dit avoir réalisé que "nous nous parlions depuis des mois".
EDF a fait valoir que le plafonnement des émissions était le seul moyen de faire du commerce dans le monde réel. Il ne s'agissait pas seulement de faire ce qui était bon pour l'environnement; c'était l'économie de base du marché. Ce n’était que si le plafond devenait de plus en plus petit que les indemnités deviendraient un produit précieux, et pas uniquement du papier imprimé par le gouvernement. Pas de plafond, pas d'accord, a déclaré EDF.
John Sununu, le chef de cabinet de la Maison Blanche, était furieux. Il a déclaré que le plafond "allait fermer l'économie", se souvient Boyden Grey. Mais le débat interne "s'est déroulé très, très vite. Nous n'avons pas eu le temps de nous en occuper". Le président Bush a non seulement accepté le plafond, mais il a également rejeté la recommandation de ses conseillers de réduire de 8 millions de tonnes les émissions annuelles de pluies acides en faveur de la réduction de 10 millions de tonnes préconisée par les environnementalistes. Selon William Reilly, alors administrateur de l'EPA, Bush voulait apaiser les sentiments meurtriers du Canada. Mais d'autres disent que la Maison Blanche était pleine d'amateurs de sport et qu'en basket-ball, vous n'êtes pas joueur à moins que vous ne marquiez à deux chiffres. Dix millions de tonnes, ça sonnait mieux.
Vers la fin du débat intramural sur la politique, un changement critique est survenu. Les expériences précédentes de l'EPA en matière d'échange de droits d'émission avaient échoué car elles reposaient sur un système complexe de permis et de crédits nécessitant de fréquentes interventions réglementaires. Au printemps de 1989, Brian McLean, un responsable politique de l'EPA de carrière, a proposé de laisser le marché fonctionner par lui-même. Débarrassez-vous de tout cet appareil bureaucratique, suggéra-t-il. Mesurez simplement les émissions avec un appareil monté à l’arrière de chaque centrale, puis assurez-vous que le nombre d’émissions correspond aux quotas alloués à la fin de l’année. Ce serait simple et fournirait une responsabilité sans précédent. Pour Joe Goffman d’EDF, cela aurait également "pour effet de priver radicalement les régulateurs de toute autorité", et que McLean ait eu cette idée et qu’elle devienne un champion, c’était héroïque. " L’échange de droits d’émission est devenu loi dans le cadre du Clean Air Act de 1990.
Bizarrement, le monde des affaires était le dernier obstacle à l’approche du marché. John Henry, le partenaire de randonnée de Boyden Gray, est devenu un courtier en droits d'émission et a passé 18 mois à chercher des solutions pour que les dirigeants des services publics fassent le premier achat. Au début, c’était comme une danse d’église, a observé un autre courtier à l’époque, "avec les garçons d’un côté et les filles d’un autre. Tôt ou tard, quelqu'un se dirigera vers le centre". Mais les types d’utilité ont continué à s’inquiéter du risque. Enfin, Henry téléphona à Gray à la Maison-Blanche et se demanda à haute voix s'il était possible d'ordonner à TVA, un fournisseur d'électricité de propriété fédérale, de commencer à acheter des quotas pour compenser les émissions de ses centrales au charbon. En mai 1992, TVA a conclu la première transaction à 250 dollars la tonne et le marché a décollé.
La question de savoir si le plafonnement et l'échange limiterait les pluies acides demeurait incertaine jusqu'en 1995, année de l'entrée en vigueur du plafonnement. À l'échelle nationale, les émissions de pluies acides ont diminué de trois millions de tonnes cette année-là, bien avant le calendrier prévu par la loi. Le système de plafonnement et d'échange - un terme apparu dans la presse cette année-là - est rapidement passé de "paria aux décideurs", comme le dit une analyse du MIT, à une star: le moyen préféré de tous pour traiter les problèmes de pollution. "
Près de 20 ans après la signature de la Clean Air Act de 1990, le système de plafonnement et d’échange continue de laisser les pollueurs trouver le moyen le moins coûteux de réduire leurs émissions de pluies acides. En conséquence, la loi ne coûte aux services publics que 3 milliards de dollars par an, et non pas 25 milliards de dollars, selon une étude récente du Journal of Environmental Management ; en réduisant de moitié les pluies acides, il génère également des bénéfices estimés à 122 milliards de dollars par an, notamment en évitant les décès et les maladies, en améliorant la santé des lacs et des forêts et en améliorant la visibilité sur le littoral oriental. (De meilleures relations avec le Canada? Inestimable.)
Personne ne sait si les États-Unis peuvent appliquer le système avec autant de succès au problème beaucoup plus vaste du réchauffement de la planète, ou à quel coût pour l'économie. Suivant l'exemple américain des pluies acides, l'Europe s'appuie désormais sur le plafonnement et l'échange pour aider environ 10 000 grandes installations industrielles à trouver le moyen le plus économique de réduire leurs émissions résultant du réchauffement de la planète. Si le Congrès approuvait un tel système dans notre pays - la Chambre avait approuvé le projet de loi tel qu'il était écrit -, il pourrait fixer des limites d'émissions pour toutes les centrales à combustible fossile et tous les fabricants du pays. Les consommateurs pourraient également payer davantage pour chauffer et refroidir leur maison et conduire leur voiture, le tout dans le but de réduire les émissions liées au réchauffement de la planète de 17% par rapport aux niveaux de 2005 au cours des dix prochaines années.
Mais les défenseurs soutiennent que le plafonnement et l'échange bat encore la réglementation imposée par le commandement et le contrôle. Dan Esty, professeur de politique de l'environnement à l'Université de Yale, déclare qu'il n'y a personne dans une entreprise qui se lève le matin et déclare: «Eh bien, je veux me précipiter au bureau pour respecter certaines règles. D'autre part, si vous dites: "Il y a un potentiel de hausse ici, vous allez gagner de l'argent", les gens se lèvent tôt et se démènent pour ne pas perdre leurs chances. "
Richard Conniff est lauréat du prix Loeb 2009 du journalisme d’affaires.
Le président du Fonds de défense de l'environnement, Fred Krupp, a suggéré que le meilleur moyen pour George HW Bush de tenir son engagement de devenir le "président de l'environnement" était de résoudre le problème des pluies acides. (Kevin Wolf / AP Images) 
C. Boyden Gray, avocat de George HW Bush à la Maison Blanche, a apprécié l'approche du marché de Krupp pour réduire les émissions. Il a mis les membres du personnel d'EDF à travailler à la rédaction d'une législation en ce sens. (Diana Walker / Images de la vie dans le temps / Getty Images) 
Une fois que le président George HW Bush a signé le Clean Air Act de 1990, le système de plafonnement et d'échange avait force de loi. Mais il devait encore faire ses preuves sur le marché. (Charles Tasnadi / Images AP) 
Dans les années 80, le défi consistait à limiter les pluies acides provenant de centrales électriques; maintenant, c'est pour réduire les émissions de carbone. (Walter Bibkow / Photothèque)
