C'était en 1881 et le chancelier allemand Otto von Bismarck avait un grave problème socialiste. Il avait adopté la loi anti-socialiste de 1878, qui interdisait les réunions, associations et journaux social-démocrates, mais il ne pouvait pas retirer le parti du Reichstag. Les socialistes trouvaient encore la faveur de trop nombreux électeurs.
Le climat politique de l'époque résultait de l'unification de l'Allemagne, qui s'étendait au 19e siècle et culminait en 1871, lorsque 26 petits États, principautés, duchés et territoires formaient l'empire allemand. Mais grâce à la constitution allemande, Bismarck n’a pas à s’inquiéter de plaire à la population; sa chancellerie a été approuvée uniquement par Wilhelm I. Mais avec l’économie européenne en chute libre, une tentative d’assassinat contre le kaiser presque réussie et un soulèvement socialiste sanglant de courte durée en France, Bismarck était déterminé à saper un parti qu’il considérait comme un danger pour le nouvel État nation volatile. Le chancelier de fer a donc élaboré un plan magistral: battre les socialistes à leur façon en proposant une assurance maladie à la classe ouvrière.
«C’était un calcul», déclare l’historien Jonathan Steinberg, auteur de Bismarck: Une vie . «Cela n'a rien à voir avec le bien-être social. Il voulait juste une sorte de corruption pour amener les électeurs sociaux-démocrates à abandonner leur parti. "
Bismarck se moquait bien de ce que le programme - Krankenversicherungsgesetz - était appelé ou comment il était décrit, tant que les citoyens savaient que l'État - son État - avait inventé l'idée. "Appelez ça du socialisme ou ce que vous aimez", a déclaré Bismarck lors des débats publics et budgétaires du Reichstag en 1881. "C'est pareil pour moi."
Ainsi, en 1883, avec l’adoption de la loi sur l’assurance maladie, Bismarck fit de l’Allemagne un État-providence - tout pour contrecarrer les socialistes. La loi était le premier système national dans le monde, dit Steinberg. Les employeurs et les employés ont tous deux cotisé à des fonds d'assurance et le gouvernement allemand a vérifié les effectifs des travailleurs en comparant les registres des employeurs avec les listes des membres des fonds, menaçant les employeurs de travailleurs non assurés d'amendes.
Au cours des prochaines décennies, la loi initiale serait complétée par l'assurance-accidents (1884), l'assurance-invalidité (1889) et l'assurance-chômage (1927) - et bientôt, le reste de l'Europe avait pris note du programme de l'Allemagne. (La Grande-Bretagne, par exemple, a pris une direction différente; ses lois sur les soins de santé stipulent que le traitement doit être financé par le gouvernement au moyen de taxes.)
Le régime d'assurance de Bismarck n'était pas une idée tout à fait originale. Les gouvernements européens appliquent des mesures de santé publique depuis le XIVe siècle, lorsque les cités italiennes ont pris des mesures pour lutter contre la propagation de la peste bubonique par le biais de la quarantaine. Et des groupes d’assurance maladie organisés par la communauté, appelés «sociétés mutuelles» ou «caisses de maladie», sont apparus à peu près au même moment dans certaines professions. Les mineurs de Bohême, par exemple, avaient Knappschaftskassen, dont les membres ont contribué à un pot commun. L'argent a été affecté aux hôpitaux et aux soins des veuves et des orphelins des mineurs tués dans des accidents de travail. L'idée ne gagna en popularité que pendant la révolution industrielle, qui transforma radicalement la main-d'œuvre. Au moment où Bismarck en arriva à sa proposition cinq siècles plus tard, 25 à 30% des travailleurs d'Europe du Nord-Ouest disposaient d'une caisse de maladie.
«Le travail en usine nuit à la santé des travailleurs. John Murray, économiste au Rhodes College et auteur de Origins of American Health Insurance: une histoire des caisses de maladie industrielles, a déclaré John Murray. "Mais un élément clé de la révolution industrielle qui a été négligé est qu'une fois que les travailleurs ont été payés en espèces une fois par semaine ou toutes les quelques semaines, ils pouvaient dépenser de l'argent pour ce que nous appellerions une assurance maladie."
En d'autres termes, la disponibilité de la monnaie dans les villes densément peuplées facilitait beaucoup l'organisation logistique des fonds de maladie. Les agriculteurs et les travailleurs assimilés à des domestiques étaient souvent payés avec les produits qu'ils produisaient ou en pension complète plutôt qu'en espèces, ce qui rendait beaucoup plus compliqué le versement d'une caisse de maladie.
La loi de Bismarck ne résolvait pas ces obstacles à la couverture universelle. Quiconque gagne sa vie grâce à une compensation en nature (comme les agriculteurs) n’est pas obligé de faire partie des groupes d’assurance. Mais avec l'augmentation de la population dans les villes, la couverture a explosé. En 1885, le nombre d'inscriptions était de 4, 3 millions d'Allemands. en 1913, ce nombre avait grimpé à 13, 6 millions. Et cela a eu un certain nombre de répercussions surprenantes.
Au XIXe siècle, l’Allemagne était l’un des plus gros exportateurs de main-d’œuvre d’Europe, plus d’un million d’entre eux ayant quitté le pays entre 1851 et 1860. La plupart ont fait des États-Unis leur destination. «À l'époque, les effets combinés de l'industrialisation et de la guerre contre la France avaient accru la sensibilité nouvelle aux conséquences de la migration, tant sur le plan économique que militaire», écrit l'historien économique David Khoudour-Castéras. En fournissant aux travailleurs une assurance maladie prescrite par le gouvernement - une chose qu’ils ne pouvaient trouver nulle part ailleurs -, l’Allemagne devenait plus attrayante pour ses citoyens. L'émigration a considérablement diminué au cours des années qui ont précédé la Première Guerre mondiale, en partie parce que les travailleurs pouvaient prendre des congés de maladie s'ils restaient en Allemagne.
Pendant ce temps, les États-Unis n’ont commencé à organiser des fonds mutuels que dans les années 1870 et l’indemnisation des accidents du travail était limitée avant la Première Guerre mondiale. Ce n’est qu’avec la loi sur la sécurité sociale de 1935 que le gouvernement fédéral s’implique de manière significative. même alors, la plupart des assurances maladie étaient basées sur l'emploi, non pas à la différence du système de Bismarck, mais sans les mandats du gouvernement. Comme l'écrit Khoudour-Castéras: «Le niveau de protection des travailleurs américains contre les principales menaces… était très bas avant la Grande Dépression et pratiquement inexistant avant la Première Guerre mondiale. En revanche, la plupart des travailleurs allemands étaient couverts par des mécanismes d'assurance sociale en 1913.»
Quant à l'économie allemande, elle s'est développée dans les décennies qui ont suivi l'adoption de la loi de Bismarck. Il est difficile de dire s'il s'agissait d'une réponse directe au nombre croissant de personnes couvertes par une assurance. «Oui, il y avait une corrélation, mais il n'est pas clair pour moi si la croissance a entraîné une plus grande couverture d'assurance ou l'inverse», a déclaré Murray. Il ajoute qu'une partie des avantages pour l'économie et le gouvernement réside dans le fait qu'avec l'assurance, les travailleurs tombés malades ont moins de risques de tomber dans la pauvreté et de mettre à rude épreuve les institutions juridiques pauvres du gouvernement.
Mais la nouvelle assurance de Bismarck a-t-elle réellement amélioré la santé des travailleurs? Selon les économistes Stefan Bauernschuster, Anastasia Driva et Erik Hornung, ce fut le cas. Dans une étude récente, entre 1884 et la fin du siècle, le taux de mortalité des cols bleus a chuté de 8, 9%. «Étonnamment, l’assurance a permis de réduire la mortalité due aux maladies infectieuses en l’absence de médicaments efficaces contre de nombreuses maladies infectieuses prédominantes.»
Le modèle allemand a évolué au cours du 20ème siècle, mais est resté efficace et populaire. Lorsque le système a été exporté aux Pays-Bas, en Belgique et en France au cours de la Seconde Guerre mondiale, chacun des pays a conservé le modèle, bien qu'il ait été imposé sous l'occupation nazie.
Tout compte fait, le système de Bismarck a été un succès retentissant, sauf à un égard. Son objectif de maintenir le parti social-démocrate hors du pouvoir a complètement échoué. «Le vote pour le parti social-démocrate a augmenté et en 1912, il était le plus grand parti du Reichstag», déclare Steinberg. Heureusement peut-être pour Bismarck, il n'était pas là pour voir leur montée. Il mourut en 1898 sans autre chance d'éloigner les socialistes du pouvoir.
Le fait que Bismarck ait réussi à créer le système est dû à une série d'événements improbables, explique Steinberg. Après tout, Bismarck est resté au pouvoir assez longtemps pour établir la loi en raison de la longévité de Wilhelm I - qui a survécu à de multiples tentatives d'assassinat et a vécu jusqu'à 90 ans dans une période où l'espérance de vie était d'environ 40 ans. Si le kaiser était décédé plus tôt, son héritier aurait immédiatement remplacé Bismarck, probablement avec un chancelier moins conservateur, et qui sait ce qu'il serait advenu de la loi sur les soins de santé.
«[La loi sur les assurances] était manipulatrice, intelligente, a bien fonctionné et a laissé un grand héritage», déclare Steinberg. "Mais je pense que Bismarck ne s'est jamais soucié du fait qu'il était le fondateur de l'État providence en Allemagne."
Note de l'éditeur, 17 juillet 2017: Cet article a été édité pour clarifier le type de gouvernement mis en place en Allemagne au cours de l'unification. L'Allemagne n'est devenue une république qu'après la Première Guerre mondiale.
